Handlungshilfe für behördliche Transparenzbeauftragte

© Peggy_Marco / pixabay.com

Ähnlich wie das Amt des Datenschutzbeauftragten, der den Verantwortlichen zu der Einhaltung seiner datenschutzrechtlichen Pflichten berät, ihn überwacht und unterstützt, normiert das Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz (LTranspG) in § 9 Abs. 2 mit dem Transparenzbeauftragten ein Amt zur Förderung der transparenzpflichtigen Stelle bei ihrer Transparenzpflicht nach § 4 LTranspG. Die transparenzpflichtigen Stellen sollen den Zugang zu Informationen durch seine Bestellung fördern (§ 9 Abs. 2 LTranspG).

Die vorliegende Handlungshilfe befasst sich mit der Bestellung von Transparenzbeauftragten, ihrer Stellung sowie ihren Aufgaben und soll sowohl transparenzpflichtige Stellen als auch Transparenzbeauftragte bei der Ausübung dieses Amtes unterstützen.

1. Pflicht zur Bestellung und Veröffentlichung der Kontaktdaten

Die transparenzpflichtigen Stellen sind verpflichtet, Transparenzbeauftragte zu bestellen, es sei denn, es liegt ein begründeter Ausnahmefall vor (VV LTranspG Nr. 9.2.1). Aufgrund eines Ministerratsbeschlusses vom 3. November 2015 sind die obersten Landesbehörden ausnahmslos zur Bestellung von Transparenzbeauftragten verpflichtet. Die in § 7 Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 LTranspG genannten transparenzpflichtigen Stellen, insbesondere Kommunen, sind von der Verpflichtung, Transparenzbeauftragte zu bestellen, ausgenommen. Unbeschadet dessen können sie den Transparenzgedanken fördernde Unterstützungsmaßnahmen ergreifen, bis hin zu der freiwilligen Bestellung von Transparenzbeauftragten (VV LTranspG Nr. 9.2.1).

Die Veröffentlichung der Kontaktdaten ist nicht vorgeschrieben, aber dennoch sinnvoll, da antragstellenden Personen hierdurch eine fachkundige Kontaktperson benannt wird, welche ihnen insbesondere bei Fragen im Vorfeld einer Antragstellung (bspw. „Über welche Informationen verfügt die Behörde?“) unterstützen kann. Zudem kann der Transparenzbeauftragte bei bereits gestellten Anträgen zwischen der transparenzpflichtigen Stelle und der antragstellenden Person vermitteln. Die Mitteilung der Kontaktdaten an den Landesbeauftragten ist im Gegensatz zu der Benennung eines Datenschutzbeauftragten nicht vorgeschrieben.

2. Für das Amt geeignete Personen

Soweit möglich, soll den Datenschutzbeauftragten das Amt des Transparenzbeauftragten übertragen werden. Dies bietet sich an, weil die Datenschutzbeauftragten nach Art. 38 Abs. 1 DS-GVO frühzeitig in alle mit dem Schutz personenbezogener Daten zusammenhängenden Fragen eingebunden werden müssen (Art. 38 Abs. 1 DS-GVO) und hierdurch eine umfangreiche Kenntnis über die Datenbestände und –verarbeitungsvorgänge bei der transparenzpflichtigen Stelle erlangen. Dieses Überblickswissen ist zur rechtskonformen Bescheidung eines Informationsfreiheitsantrags oftmals unerlässlich, bspw. wenn geklärt werden muss, ob die transparenzpflichte Stelle über die angefragte Information verfügt. Zudem bestehen viele Schnittpunkte zwischen Datenschutz- und Informationsfreiheitsrecht, bspw. wenn ein Antragsteller Informationen anfragt, welche Personenbezug aufweisen. In diesem Fall sind auch datenschutzrechtliche Vorgaben zu beachten. Da (wie bereits aufgezeigt) der Datenschutzbeauftragte nach Art. 38 Abs. 1 DS-GVO bei datenschutzrechtlichen Fragestellungen ohnehin eingebunden werden muss, empfiehlt es sich, sein Amt und das Amt des Transparenzbeauftragten in einer Person zu vereinen. 

Transparenzpflichtige Stellen können diese Aufgabe im Einzelfall aber auch an eine andere dafür geeignete Person innerhalb der Verwaltung übertragen (VV LTranspG Nr. 9.2.1). Auch diese Vorgehensweise hat ihre Vorteile, bspw. aufgrund der hier stattfindenden gegenseitigen Kontrolle zwischen Datenschutz- und Transparenzbeauftragtem. Vor allem in kleineren Verwaltungseinheiten, in denen regelmäßig vergleichsweise wenige Informationsfreiheitsanträge gestellt werden und der Umfang der proaktiven Veröffentlichung (bspw. aufgrund des Ausnahmetatbestands in § 7 Abs. 4 LTranspG ) sich in Grenzen hält, ist jedoch in aller Regel eine Personenidentität des Datenschutz- und Transparenzbeauftragen sinnvoll.

Eine bestimmte Form der Bestellung ist nicht vorgeschrieben. Um die spätere Nachvollziehbarkeit zu ermöglichen und den Nachweis zu erleichtern, empfiehlt sich jedoch die schriftliche Bestellung, wobei der Transparenzbeauftragte diese auch schriftlich bestätigen sollte. 

3. Stellung

Die transparenzpflichtigen Stellen haben den Beauftragten bei der Aufgabenerfüllung zu unterstützen. Zur Erhaltung der zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Fachkunde haben die transparenzpflichtigen Stellen ihm die Teilnahme an Fort- und Weiterbildungsveranstaltungen zu ermöglichen und deren Kosten zu übernehmen (§ 9 Abs. 2 S. 2 und 3 LTranspG). Die transparenzpflichtigen Stellen stellen zudem sicher, dass der Transparenzbeauftragte frühzeitig und ordnungsgemäß in alle mit der Transparenzpflicht zusammenhängenden Fragen eingebunden wird. Letztere Vorgabe findet sich zwar nicht im Gesetzeswortlaut, folgt jedoch aus seinen Aufgaben, da für deren Erfüllung (u.a. die Überwachung der Einhaltung der Transparenzpflicht) seine frühzeitige und ordnungsgemäße Einbindung unerlässlich ist.

Die Transparenzbeauftragten werden in ihrer Arbeit durch den Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit unterstützt und gefördert. Wie im Bereich des Datenschutzes steht der Landesbeauftragte für Fragen, Informationen und Schulungen zur Verfügung (VV LTranspG Nr. 9.2.3).

4. Aufgaben

Zu den Aufgaben des Transparenzbeauftragten gehört es insbesondere, seine transparenzpflichtigen Stellen zu unterstützen, wenn diese Zweifel bei der Auslegung des Landestransparenzgesetzes haben, beispielsweise wenn es um die Berechtigung und den Umfang erhobener Informationszugangsansprüche geht (VV LTranspG Nr. 9.2.2).

Die Aufgabenverteilung zwischen dem Transparenzbeauftragten und der transparenzpflichtigen Stelle ist vergleichbar mit der zwischen dem Datenschutzbeauftragten und dem Verantwortlichen. Die Transparenzbeauftragten unterrichten und beraten die transparenzpflichtigen Stellen hinsichtlich ihrer Pflichten nach dem Landestransparenzgesetz sowie nach besonderen Rechtsvorschriften, welche den Informationszugang regeln und den Regelungen des Landestransparenzgesetzes vorgehen (§ 2 Abs. 3 LTranspG). Zudem überwachen sie die Einhaltung der Transparenzpflicht gemäß § 4 Abs. 1 LTranspG, Informationen gemäß den Bestimmungen des Teils 2 auf der Transparenz-Plattform zu veröffentlichen sowie den Zugang zu Informationen gemäß den Bestimmungen des Teils 3 auf Antrag zu gewähren. Sie arbeiten mit der transparenzpflichtigen Stelle zusammen und beraten diese zu allen informationsfreiheitsrechtlichen Fragestellungen. Zudem dient der Transparenzbeauftragte als Anlaufstelle in allen mit der Transparenzpflicht zusammenhängenden Fragen. 

Er ist hierbei Anlaufstelle für den LfDI bei dessen Vermittlungs-, Kontroll- und Beratungstätigkeit, für antragstellende Personen für alle Fragen im Zusammenhang mit der Antragstellung sowie für interessierte Personen zu Fragen im Zusammenhang mit der proaktiven Veröffentlichung auf der Transparenz-Plattform. Um auch Bürgerinnen und Bürgern als Anlaufstelle zur Verfügung zu stehen, empfiehlt sich die Veröffentlichung der Kontaktdaten des Transparenzbeauftragten (siehe hierzu Ziffer 1). 

Es sei hierbei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Aufgabe des Transparenzbeauftragten ist, die Behörde bei ihrer Transparenzpflicht zu unterstützen. Auch hier kommt es also zu einem Gleichlauf mit dem Datenschutzrecht: Die Transparenzpflicht (Antragsbearbeitung, proaktive Veröffentlichung) obliegt der transparenzpflichtigen Stelle und nicht dem Beauftragten. Seine Aufgabe ist die Unterrichtung, Beratung und Überwachung der transparenzpflichtigen Stelle bei ihrer Transparenzpflicht sowie die Wahrnehmung seiner Funktion als Anlaufstelle.

Insbesondere bei eingehenden Informationsfreiheitsanträgen koordiniert er die Bearbeitung und Bescheidung. Er stellt zunächst sicher, dass auch eine nicht als Antrag nach dem Landestransparenzgesetz bezeichnete Anfrage als Antrag zur Geltendmachung des Anspruchs auf Informationszugang nach § 2 Abs. 2 i.V.m. § 11 LTranspG erfasst und unter Einhaltung der Vorgaben des Landestransparenzgesetzes bearbeitet und beschieden wird. Hierzu gehört die Überwachung der Einhaltung der Bearbeitungsfrist nach § 12 Abs. 3 LTranspG, also bspw. vor dem Fristende die Nachfrage bei dem angefragten Fachbereich, ob der Informationsfreiheitsantrag bereits beschieden wurde. Ist dies wegen Umfang oder Komplexität der begehrten Informationen nicht möglich, weist er den Fachbereich auf die Möglichkeit der Fristverlängerung nach § 12 Abs. 3 S. 2 LTranspG hin. Werden Informationen aus verschiedenen Fachbereichen angefragt, koordiniert er die Zulieferung der notwendigen Beiträge. Werden Informationen angefragt, bei denen unklar ist, ob diese überhaupt bei der angefragten Behörde vorliegen, klärt er die Frage des Vorliegens mit den jeweiligen Bereichen. Er berät die Behörde auch zu Fragestellungen im Zusammenhang mit dem Vorliegen von entgegenstehenden Belangen (§ 14 ff. LTranspG), also insbesondere zu der Frage, ob ein Informationszugang aufgrund des Vorliegens eines entgegenstehenden Belangs teilweise, vollständig oder temporär zu versagen ist.

Wenn ein Antragsteller Informationen mit Personenbezug anfragt oder wenn solche Informationen proaktiv veröffentlicht werden sollen bzw. müssen, stellt der Transparenzbeauftragte die Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorgaben sicher. Er wirkt darauf hin, dass der Dritte vor der Offenlegung seiner personenbezogenen Daten im Rahmen eines Drittbeteiligungsverfahrens (§ 16 Abs. 2 i.V.m. § 13 LTranspG) beteiligt wird. Auch bei der Durchführung des Drittbeteiligungsverfahrens überwacht er die Einhaltung von Datenschutzrecht und stellt hierbei insbesondere sicher, dass der antragstellenden Person nicht die Identität des Dritten mitgeteilt wird und umgekehrt.

Schließlich überwacht der Transparenzbeauftragte die rechtskonforme Bescheidung eines Informationsfreiheitsantrags. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass sowohl die positive als auch die negative Bescheidung ein Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 VwVfG ist. Er stellt sicher, dass die vollständige oder teilweise Ablehnung eines Antrags schriftlich oder elektronisch begründet wird (§ 12 Abs. 4 S. 1 LTranspG) und der Antragsteller auf die Möglichkeit, den LfDI anzurufen hingewiesen wird sowie über die Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die Entscheidung und darüber belehrt wird, bei welcher Stelle und innerhalb welcher Frist um Rechtsschutz nachgesucht werden kann (§ 12 Abs. 4 S. 5 und 6 LTranspG).

Im Falle einer Drittbeteiligung stellt der Transparenzbeauftragte sicher, dass der Informationszugang erst erfolgt, wenn die Entscheidung dem Dritten gegenüber bestandskräftig ist oder die sofortige Vollziehung angeordnet wurde und seit der Bekanntgabe der Anordnung an den Dritten zwei Wochen verstrichen sind (§ 12 Abs. 3 S. 2 LTranspG), da die Behörde bei Missachtung dieser Vorgabe dem Dritten die Möglichkeit des Rechtsschutzes nimmt.

Der Transparenzbeauftragte unterrichtet die Behörde zudem zu technisch-organisatorischen Maßnahmen („Transparency by Design“), welche die Einhaltung der Transparenzpflicht sicherstellen und die damit einhergehende Aufgabenerledigung erleichtern. Im Gegensatz zum Datenschutzrecht (dort insbesondere in Art. 24, 25 und 32 DS-GVO) ist die Umsetzung von technisch-organisatorischen Maßnahmen im Informationsfreiheitsrecht nicht verpflichtend. Allerdings tragen solche Maßnahmen zur effizienten und rechtskonformen Antragsbearbeitung und proaktiven Veröffentlichung bei. Daher ist deren Umsetzung auch bei der Einhaltung der Transparenzpflicht sinnvoll. 

Die Aufgabe des Transparenzbeauftragten ist hierbei, die Einführung von technisch-organisatorischen Maßnahmen im Bereich der Informationsfreiheit bei der Leitungsebene anzuregen, sie hierbei zu beraten sowie deren Umsetzung und Einhaltung zu überwachen. Da die Behördenleitung über die Einführung von technisch-organisatorischen Maßnahmen entscheidet, ist (genau wie im Datenschutzrecht) ein regelmäßiger Austausch zwischen dem Transparenzbeauftragten und der Leitungsebene anzuraten. 

Ein Beispiel für eine technisch-organisatorische Maßnahme ist der Entwurf einer Prozessbeschreibung zur Bearbeitung von Informationsfreiheitsanträgen. Im Rahmen einer solchen Prozessbeschreibung können Verfahrensvorgaben zur Antragsbearbeitung festgelegt werden, also bspw. zu den Fragen, wer eingehende Anträge bearbeitet, auf welche Art und Weise der Transparenzbeauftragte hierbei einbezogen wird, wie die Fristenüberwachung sicherstellt wird usw. Zudem dient eine solche Prozessbeschreibung den Fachbereichen als Leitfaden für ihre Antragsbearbeitung und verhindert, dass ein Transparenzbeauftragter bei einem Informationsfreiheitsantrag nicht einbezogen wird und er damit seiner Aufgabe, die Einhaltung der Transparenzpflicht zu überwachen, nicht nachkommen kann. 

Weitere Informationen zu technisch-organisatorischen Vorgaben bzw. dem Thema „Informationszugang by Design“ finden Sie im gleichnamigen Positionspapier der Informationsfreiheitskonferenz (abrufbar unter s.rlp.de/IFbyDesign).

5. Rückfragen und weitere Informationen

Bei Rückfragen zu dieser Handlungshilfe stehen Ihnen Herr Oliver Müller (Durchwahl -2606) sowie Herr Uli Mack (Durchwahl -2588) gerne zur Verfügung. Der Landesbeauftragte veranstaltet auch mehrstündige Workshops zu allen Fragen im Zusammenhang mit der Informationsfreiheit. Sofern Sie die Durchführung einer solchen Veranstaltung in Ihrer Behörde oder in Form einer Videokonferenz wünschen, können Sie uns gerne unter poststelle@datenschutz.rlp.de kontaktieren oder schriftlich unter

Der Landesbeauftragte für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit Rheinland-Pfalz
Hintere Bleiche 34
55116 Mainz