2. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit

Der Weg des Landes zu einer transparenten Landesverwaltung

1. Das rheinland-pfälzische Transparenzgesetz

Das Landesinformationsfreiheitsgesetz und seit dem 1. Januar 2016 nunmehr das Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz bieten Partizipationsmöglichkeiten, die von Menschen mit politischem Interesse und gesellschaftlichem Engagement erfreulich häufig genutzt werden. Mit der Transparenz-Plattform, also einer Plattform im Internet, die den weltweiten, einfachen und kostenlosen Zugriff auf Informationen der Behörden und Einrichtungen in Rheinland-Pfalz erlaubt, können Bürgerinnen und Bürger nunmehr neben den Informationen auf Antrag selbst auf Informationen zugreifen, die die Verwaltung auf der Plattform bereitstellt.

2. Ausgewählte Ergebnisse aus der Beratungstätigkeit des LfDI

1. Kooperationsvertrag der Johannes Gutenberg-Universität mit der Boehringer Ingelheim Stiftung bzgl. des Instituts für molekulare BiologieEine Studentin und ein Journalist wandten sich an den LfDI, nachdem sie Anträge auf Zugang zu dem Kooperationsvertrag (sog. Drittmittelforschungsverträge) der Johannes Gutenberg-Universität mit der Boehringer Ingelheim Stiftung bzgl. des Instituts für molekulare Biologie gestellt hatten und diese abgelehnt wurden. Die Johannes Gutenberg-Universität lehnte die Anträge ab, da sie zu dem Schluss kam, dass Forschungseinrichtungen, Hochschulen sowie Prüfungseinrichtungen nicht unter den Anwendungsbereich des Landesinformationsfreiheitsgesetzes fallen würden. Dieser Auffassung trat der LfDI mit der Begründung entgegen, dass in der Gesetzesberatung zum Landesinformationsfreiheitsgesetz der Anwendungsausschluss für diese Einrichtungen zwar diskutiert worden sei, aber im Gesetzeswortlaut gerade keine Berücksichtigung fand. Zum Zeitpunkt der Beratung des rheinland-pfälzischen Landesinformationsfreiheitsgesetzes waren bereits eine Reihe von Informationsfreiheitsgesetzen in Kraft getreten, die Hochschulen und Prüfungseinrichtungen entweder ganz vom Anwendungsbereich ausnahmen oder den Anwendungsbereich nur eröffnen, soweit der Informationszugang nicht die Bereiche von Forschung und Lehre betrifft. Dennoch entschied sich der rheinland-pfälzische Gesetzgeber dafür, den Anwendungsbereich des Landesinformationsfreiheitsgesetzes bei Hochschulen gerade nicht in diesem Sinn einzuschränken. Im Folgenden lud die Boehringer Ingelheim Stiftung als Vertragspartner des streitgegenständlichen Vertrages nach der Zurückweisung der Widersprüche der beiden Antragsteller durch die Johannes Gutenberg-Universität verschiedene Pressevertreterinnen und -vertreter zu einer Pressekonferenz unter Beisein des Präsidenten der Johannes Gutenberg-Universität ein. Im Rahmen dieser Pressekonferenz wurde allen anwesenden Pressevertreterinnen und -vertretern die Einsicht in den streitgegenständlichen Vertrag gewährt. Die Antragstellenden waren jedoch bei diesem Treffen nicht zugegen. Der Journalist entschied sich, gegen die Entscheidung der Johannes Gutenberg-Universität zu klagen, einige Monate später reichte auch der Professor, der die Studentin während ihrer Masterarbeit betreut hatte, Klage gegen die Ablehnung der Universität ein, da die Studentin mittlerweile ihre Masterarbeit auch ohne den beantragten Drittmittelforschungsvertrag beendet hatte. Durch die Verabschiedung des Landestransparenzgesetzes änderte sich der Anwendungsbereich des Gesetzes bei Universitäten und sieht nunmehr kein Recht mehr auf Zugang zu sog. Drittmittelforschungsverträgen vor. Das Gericht hat das neue Gesetz nach dessen Inkrafttreten angewendet und musste damit einen Anspruch auf Informationszugang des Journalisten ablehnen. Der Journalist konnte seinen Anspruch jedoch daneben mit einem presserechtlichen Auskunftsanspruch begründen und erhielt in diesem Punkt Recht, sodass die Universität ihm Einblick in den Vertrag gewähren muss.
2. Zugang zu Staatsexamensklausuren und deren LösungenDurch den Fall eines Schülers aus Nordrhein-Westfalen motiviert beantragte in Rheinland-Pfalz ein Jurastudent Zugang zu vergangenen Prüfungen zum ersten Staatsexamen. Das Ministerium der Justiz, in dem das Landesprüfungsamt für Juristen angesiedelt ist, verweigerte diesen Zugang, da es nach eigener Ansicht als Prüfungsamt nicht unter den Anwendungsbereich des Landesinformationsfreiheitsgesetzes falle und außerdem zukünftige Prüfungsverfahren beeinträchtigt wären, da die Klausuraufgaben im sog. Ringverfahren an die juristischen Prüfungsämter anderer Länder weitergegeben werden. Nach Ansicht des LfDI war die Argumentation des Landesprüfungsamtes für Juristen nicht mit den gesetzlichen Vorgaben des Landesinformationsfreiheitsgesetzes vereinbar. Der Gesetzeswortlaut kannte keine Bereichsausnahme für Prüfungseinrichtungen. Auch der Schutz des laufenden Prüfungsverfahrens kann nicht unbegrenzt als Ablehnungsgrund angeführt werden. Sobald ein Prüfungsverfahren in Rheinland-Pfalz und anderen Ländern, welche dieselben Aufgaben verwenden, abgeschlossen ist, sind mit angemessenem zeitlichem Abstand die Aufgabenstellungen und deren Lösungen grundsätzlich zugänglich zu machen.
3. Gestattungsverträge für geplante WindparkanlagenIn Gemeinden in Rheinland-Pfalz stellten Bürgerinnen und Bürger oder Bürgervereinigungen Anträge auf Zugang zu den Gestattungsverträgen für geplante Windparkanlagen im Gemeindegebiet. Die Gestattungsverträge beschreiben die vertraglichen Grundlagen für die Verpachtung und Nutzung von Gemeindeland zum Betrieb von Windparks. Allen Fällen war gemeinsam, dass die Betreiber der Windparkanlagen angehört werden mussten, da die Gestattungsverträge zum Teil Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse der Betreiber enthielten. In allen Fällen erhielten die antragsstellenden Personen Zugang zu den Verträgen, jedoch war der Umfang der Schwärzungen im Vertrag von Fall zu Fall unterschiedlich.
4. Informationen über die Funksensorik der BereitschaftspolizeiÜber das Portal Frag den Staat stellte ein Bürger bei der Bereitschaftspolizei Mainz einen Antrag auf Zugang zur Information, welche eigenen und fremden Luftfahrzeuge für die Funkaufklärung während polizeilicher Maßnahmen eingesetzt werden und um welche Ausrüstungsgegenstände es sich dabei handelt. Erfreulicherweise antwortete die Bereitschaftspolizei dem Antragsteller so ausführlich wie möglich und gab dabei einen kurzen Überblick über die Arbeit der Polizei mittels Funksensorik in Rheinland-Pfalz. Zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und der effektiven Strafverfolgung war es der Polizei allerdings nicht möglich, dem Antragsteller alle Informationen zu geben. Der LfDI teilte diese Einschätzung der Bereitschaftspolizei.

3. Aktuelle Gerichtsentscheidung zur Informationsfreiheit

1. Entscheidungen aus Rheinland-Pfalz
   1. Preisbemessung von Nahwärmeversorgung der Gemeinde HaßlochEin Bürger begehrt detaillierte Informationen von der Gemeindeverwaltung Haßloch über die Preisbemessung der Nahwärmeversorgung in seinem Neubaugebiet. Das Baugebiet wurde mit einem Nahwärmenetz zur Bereitstellung von Heizwärme und Warmwasser für die geplanten Gebäude erschlossen. Für das Wohngebiet besteht ein Anschluss- und Benutzungszwang an die Nahwärmeversorgung. Die Aufgabe der Nahwärmeversorgung übertrug die Gemeinde Haßloch an ein Unternehmen, an dem die Gemeinde selbst zu 74,9 Prozent beteiligt war. Das Verwaltungsgericht Neustadt verpflichtete die Gemeinde, den begehrten Informationszugang zu gewähren, das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz lehnte den Anspruch allerdings in zweiter Instanz ab, da es sich im konkreten Fall bei den Informationen um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Nahwärmeunternehmens handele.
   2. Wertpapiergeschäfte der Stadt Bad KreuznachIn einem zweiten Fall begehrte eine Bürgervereinigung Informationen über Wertpapiergeschäfte und Zins-Swap-Geschäfte der Stadt Bad Kreuznach. Während sich die Stadtverwaltung im Verwaltungsverfahren darauf berief, die Informationen seien bei ihr nicht vorhanden, zeigte sich im Gerichtverfahren, dass der größte Teil der Informationen sowohl in der Stadtverwaltung als auch bei den verschiedenen im Eigentum der Stadt stehenden GmbHs vorlagen. Die Bürgervereinigung einigte sich am Ende mit der Stadt Bad Kreuznach vor dem Verwaltungsgericht Koblenz in einem Vergleich und erhielt 80 Prozent der begehrten Informationen.
   3. Kohlekraftwerk der Stadt MainzIn einem weiteren Verfahren begehrte eine Bürgerin von der Stadt Mainz Zugang zu Informationen, die bei einem als Aktiengesellschaft organisierten Energieversorgungsunternehmen, an dem die Stadt Mainz über die Stadtwerke M. AG zu 50 Prozent beteiligt ist, vorlagen. Die Fragen bezogen sich u.a. auf die für das Kohlekraftwerk entstandenen Kosten sowie auf eventuelle Vertragsstrafen oder Kompensationsgeschäfte, auf die Schaffung von Arbeitsstellen, auf Rückstellungen sowie auf Gewinnabführungsvereinbarungen. Später fragte der Bürger weiter, ob es wahr sei, dass das Energieversorgungsunternehmen Karten für eine Fastnachtssitzung abgenommen und diese an Geschäftspartner, Kunden und Mitarbeiter verteilt habe, wie teuer diese Karten gewesen seien und ob weitere Kosten übernommen worden seien. Das Verwaltungsgericht Mainz entschied, dass ein Anspruch auf Informationszugang hier nicht bestehe, da das Energieversorgungsunternehmen keine öffentlich-rechtliche Aufgabe der Stadt Mainz wahrnehme. Es reiche nicht bereits der Umstand, dass die Tätigkeit der Privatperson im allgemeinen Interesse liegt oder gar der Daseinsvorsorge diene. Das Verwaltungsgericht war der Ansicht, dass die Betätigung auf dem Gebiet der Energieversorgung zwar eine öffentliche Aufgabe im Gemeinwohlinteresse sei, aber keine öffentlich-rechtliche Aufgabe der Stadt Mainz. Das Verfahren ist zurzeit beim OVG Rheinland-Pfalz anhängig und die Entscheidung soll in den nächsten Wochen verkündet werden.
2. Entscheidungen aus dem übrigen Bundesgebiet
   1. Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des BundestagesZwei Journalisten beantragten Zugang zu Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages. Bei dem einen Gutachten handelte es sich um die Ausarbeitung Die Suche nach außerirdischem Leben und die Umsetzung der VN-Resolution A/33/426 zur Beobachtung unidentifizierter Flugobjekte und extraterrestrischer Lebensformen. Der zweite Antrag zielte auf Unterlagen, die für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet wurden. Das Bundesverwaltungsgericht stellte in zwei Urteilen fest, dass der Deutsche Bundestag eine informationspflichtige Stelle ist, soweit es um Gutachten oder sonstige Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste sowie des Sprachendienstes für Abgeordnete geht. Bei der Erstellung von Gutachten und Übersetzungen handle es sich um der Mandatsausübung vorgelagerte Verwaltungsaufgaben. Die Tatsache, dass Abgeordnete diese Unterlagen für ihre parlamentarische Tätigkeit nutzen, steht einer Herausgabe der Unterlagen nicht entgegen.
   2. Hausausweise im Bundestag für VerbändeDas Verwaltungsgericht Berlin musste sich mit einem Antrag von Abgeordentenwatch beschäftigen, die bei der Bundestagsverwaltung Auskunft über die Zahl der an Verbandsvertreterinnen und -vertreter ausgestellten Hausausweise sowie über die Namen der Verbände begehrte. Der Bundestag lehnt dies ab, da die Freiheit des Mandats der Abgeordneten dadurch verletzt sei. Das Verwaltungsgericht Berlin entschied, dass es sich bei der Ausstellung von Hausausweisen um eine Verwaltungsaufgabe handele und die Freiheit des Abgeordnetenmandats nicht betroffen sei. Insbesondere lassen die Zahl und die Namen der Verbände keine Rückschlüsse auf die parlamentarischen Geschäftsführerinnen und -führer zu, welche für ihre Fraktionen die Anträge auf Hausausweise zeichneten.
   3. Zugang zu einem indizierten PornofilmEin etwas kurioser Fall fand seine abschließende Entscheidung beim Verwaltungsgericht Köln. Nachdem die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien den Antrag eines Bürgers auf Herausgabe einer analog nutzbaren Kopie eines indizierten auf dem Markt vergriffenen Pornofilms abgelehnt hatte, entschied das Verwaltungsgericht Köln, dass ein solcher Anspruch bestehe, da es sich um eine amtlich vorhandene Information bei der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien handele. Auch das Urheberrecht an dem Film stehe einer einzelnen Kopie des Filmes nach Auffassung des Gerichts nicht entgegen.

4. Entwicklung der Informationsfreiheit bundesweit

Seit dem 1. Oktober 2014 ist das Transparenzportal Hamburg in Betrieb, dessen Grundlage das zwei Jahre zuvor erlassene Transparenzgesetz der Freien und Hansestadt Hamburg bildet. Das Portal bietet seinen Nutzerinnen und Nutzern den Zugriff auf die nach dem Transparenzgesetz verpflichtend zu veröffentlichenden Informationen, wie etwa Verträge der Daseinsvorsorge, Geodaten, Beschlüsse öffentlicher Sitzungen, Gutachten und Studien. Das Portal wird intensiv genutzt und hat gleichbleibend hohe Zugriffszahlen, die sich zwischen 750.000 und zwei Millionen Zugriffen pro Monat bewegen.

Neu hinzugekommen zu den Ländern mit einem Informationsfreiheitsgesetz ist Baden-Württemberg. Dort verabschiedete der Landtag am 16. Dezember 2015 ein Landesinformationsfreiheitsgesetz. Bereits beim Anwendungsbereich des Gesetzes zeigt sich, dass dieses restriktiver ist als das ursprünglich als Orientierungspunkt gewählte Informationsfreiheitsgesetz des Bundes. Auch ist der Katalog der Ausschlussgründe zum Schutz besonderer öffentlicher Belange umfangreich.

5. Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten der Länder und des Bundes

Im Rahmen der Konferenz der Informationsfreiheitbeauftragten der Länder und des Bundes wurden mehrere Entschließungen verabschiedet. Zu den bedeutsamsten gehören die drei im Folgenden kurz skizzierten.

1. Die Beauftragten positionierten sich zum transatlantischen Freihandelsabkommen Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) in der Entschließung Mehr Transparenz bei den Verhandlungen über das Transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP)! und forderten Bundesregierung und Europäische Kommission dazu auf, in den Verhandlungen mit den USA darauf zu bestehen, dass für Streitigkeiten zwischen den Handelspartnern öffentlich tagende hoheitliche Gerichte geschaffen werden, um die notwendige Transparenz zu gewährleisten. Die Beauftragten forderten zudem im Sinne von Open Government Data, der Öffentlichkeit neben zusammenfassenden und erläuternden Informationen vermehrt Originaldokumente zur Verfügung zu stellen, um es Interessierten zu ermöglichen, sich eine eigene Meinung von den Inhalten und dem Ablauf der Verhandlungen zu bilden.
2. In der Entschließung Keine Flucht vor der Informationsfreiheit ins Privatrecht! wiesen die Beauftragten darauf hin, dass es für weite Bereiche der Rechtsordnung anerkannt sei, dass sich der Staat nicht durch die Wahl einer privaten Rechtsform seiner verfassungsrechtlichen Bindungen entledigen könne. Auch das Recht auf Informationszugang müsse für alle Unterlagen gelten, die im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen.
3. Die Entschließung Das Urheberrecht dient nicht der Geheimhaltung thematisiert das Problem, dass sich auskunftspflichtige Stellen zur Ablehnung von Anfragen auf das Urheberrecht oder andere Rechte des Geistigen Eigentums berufen und so das Urheberrecht instrumentalisiert wird, um staatliche Informationen von der Veröffentlichung auszuschließen. Die Informationsfreiheitsbeauftragten kamen darin überein, dass nur in Ausnahmefällen von Dritten für staatliche Stellen erstellte Gutachten tatsächlich dem Urheberrecht unterfallen und die Dritten schutzbedürftig seien. Was mit staatlichen Mitteln für die Verwaltung von staatlichen Stellen oder Dritten hergestellt würde, müsse grundsätzlich zugänglich sein.

6. Arbeit des LfDI und Veranstaltungen des LfDI

1. Einführung von Frag den Staat in Rheinland-PfalzAm 12. Mai 2014 wurde das Online-Portal Frag den Staat für Rheinland-Pfalz freigeschaltet (https://fragdenstaat.de/). Die vom Portal bereit gestellte Suchmaske vereinfacht es, Anfragen nach Daten und Informationen öffentlicher Stellen in Rheinland-Pfalz zu stellen. Seit der Freischaltung im Mai 2014 wurden im Berichtszeitraum weit über 300 Anfragen an rheinland-pfälzische Behörden gerichtet.
2. Schulungen und Informationsveranstaltungen des InformationsfreiheitsbeauftragtenDer LfDI hat im Berichtszeitraum mit seinem Schulungsangebot knapp 300 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter öffentlicher Stellen in Rheinland-Pfalz erreicht.Aufgrund der positiven Erfahrungen hat der LfDI sein Schulungs- und Informationsangebot daraufhin erweitert. So wurden im Jahr 2015 auch Rechtsreferendarinnen und -referendare geschult, Polizistinnen und Polizisten, behördliche Datenschutzbeauftragte und die Datenschutzbeauftragten der Hochschulen und der Ministerien sowie die Personalrätinnen und Personalräte der Universitäten, Hochschulen und Fachhochschulen in Rheinland-Pfalz.Darüber hinaus hat der LfDI in den Jahren 2014 und 2015 mehrere Veranstaltungen für zivilgesellschaftliche Gruppen wie z.B. Bürgerinitiativen, für Vertreterinnen und Vertreter der Presse und für Jugendorganisationen von Parteien angeboten. Spiegelbildlich zu den Informationsveranstaltungen für Vertreterinnen und Vertreter der Presse sowie Volontärinnen und Volontäre wurde auch eine Informationsveranstaltung für die Pressesprecherinnen und Pressesprecher der rheinland-pfälzischen Ministerien angeboten.
3. VeranstaltungenPodiumsdiskussion Gründe und Grenzen der TransparenzDer LfDI und die Ministerpräsidentin des Landes Rheinland-Pfalz, Malu Dreyer luden am 25. März 2015 im Plenarsaal des Landtags Rheinland-Pfalz zu einer Podiumsdiskussion mit dem Titel Transparenz - Gründe und Grenzen, und 200 Gäste sind der Einladung gefolgt. Moderiert von LfDI Edgar Wagner diskutierten der Bundesbeauftragte für die Stasi-Unterlagen Roland Jahn, die Präsidentin des Verwaltungsgerichtes Berlin Frau Erna Viktoria Xalter, das Gründungsmitglied der Journalistenorganisation Netzwerk Recherche Dr. Manfred Redelfs, der Experte für Informationsfreiheitsfragen Professor Friedrich Schoch von der Universität Freiburg sowie der deutsch-amerikanische Journalist Terry Martin zum Thema Transparenz.Right to Know DayAnlässlich des Tags der Informationsfreiheit lud der LfDI am 28. September 2015, dem Tag der Informationsfreiheit, zu der Veranstaltung Right to Know Day 2015: Vom Nutzen der Transparenz” in den Wappensaal des Landtags ein. Die Veranstaltung setzte sich aus einer Schulung zum Informationsfreiheitsgesetz, einem Forum Transparenz, in dessen Rahmen zivilgesellschaftliche Akteure von ihren Erfahrungen mit dem Informationsfreiheitsetzen berichteten, und einer Diskussionsrunde zusammen. Im Rahmen der abendlichen Podiumsdiskussion, die vom Chefreporter des SWR, Prof. Dr. Thomas Leif, moderiert wurde, diskutierten Prof. Dr. Elke Gurlit (Lehrstuhlinhaberin an der Juristischen Fakultät der Johannes Gutenberg-Universität Mainz), Hans-Martin Tillack (Reporter beim Magazin Stern), Arne Semsrott (Open Knowledge Foundation Deutschland) und Professor Dieter Kugelmann (am Tag der Veranstaltung noch designierter LfDI) über die Praxis und den Nutzen staatlicher Transparenz.Coding CampVom 13. bis zum 16. Mai 2015 haben etwa 30 programmierbegeisterte und kreative Jugendliche im Alter zwischen 13 und 18 Jahren am Rabanus-Maurus-Gymnasium in Mainz im Rahmen des vom LfDI erstmals ausgerichteten Coding Camps eigene Smartphone-Apps entwickelt. Unterstützt wurden die Schülerinnen und Schüler dabei von Informatikstudierenden der Fachhochschule Bingen, der Hochschule Mainz und Mitgliedern des Chaos Computer Clubs Mainz/Wiesbaden, die als Mentorinnen und Mentoren fungierten und wo nötig mit technischem Know-how weiterhalfen.